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关于完善农村牧区土地草原所有权承包权经营权分置办法的实施意见

为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见〉的通知》(中办发〔216〕67号)精神,进一步健全我区农村牧区土地草原产权制度,推动新型工业化、信息化、城镇化、农牧业现代化同步发展,现就完善农村牧区土地草原所有权、承包权、经营权分置(以下简称“三权分置”)办法提出如下实施意见。

一.充分认识“三权分置”的重要意义

改革开放以前,我区农村牧区实行集体土地所有权和经营权合一,土地集体所有、集体统一经营。改革开放初期,根据党的十一届三中全会精神,结合当时农牧业生产力状况,在农村实行家庭联产承包责任制,在牧区实行草畜双承包责任制和草原“双权一制”,将土地草原所有权和承包经营权分置,所有权归集体,承包经营权归农牧户,逐步确立了集体土地草原所有权和农牧户土地草原承包经营权“两权分离”的制度框架,赋予农牧户长期而有保障的土地草原使用权,极大地调动了广大农牧民生产积极性,有效解决了温饱问题,农村牧区改革取得重大成果。现阶段,伴随工业化、城镇化加速推进,我区农村牧区劳动力大量转移,相当一部分农牧户将承包土地草原流转给他人经营,承包主体和经营主体分置,承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权。按照党中央、国务院关于深化农村土地制度改革的部署要求,顺应农牧民保留土地草原承包权、流转土地草原经营权的意愿,将土地草原承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权(以下简称“三权”)分置并行,着力推进农牧业现代化,是继农村实行家庭联产承包责任制、牧区实行草畜双承包责任制和草原“双权一制”后我区农村牧区改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村牧区基本经营制度的自我完善,符合生产关系适应生产力发展的客观规律,展现了农村牧区基本经营制度的持久活力,有利于明晰土地草原产权关系,更好地维护农牧民集体、承包农牧户、经营主体的权益;有利于促进土地草原资源合理利用,构建新型农牧业经营体系,发展多种形式适度规模经营,提高土地草原产出率、劳动生产率和资源利用率;有利于推动农牧业发展、农牧民增收和农村牧区社会和谐稳定。各地区各有关部门要充分认识“三权分置”的重大意义,妥善处理“三权”的相互关系,正确运用“三权分置”理论指导改革实践,不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式。

二.准确把握“三权分置”的总体要求

(一)指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,全面落实习近平总书记考察内蒙古重要讲话精神,深入贯彻自治区第十次党代会和十届二次全会精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立新发展理念,围绕正确处理农牧民和土地草原关系这一改革主线,科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系,逐步建立规范高效的“三权”运行机制,不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村牧区土地草原产权制度,优化土地草原资源配置,培育新型经营主体,促进适度规模经营,进一步巩固和完善农村牧区基本经营制度,为发展现代农牧业、增加农牧民收入、建设社会主义新农村新牧区提供坚实保障。

(二)基本原则

——尊重农牧民意愿。坚持农牧民主体地位,维护农牧民合法权益,把选择权交给农牧民,发挥其主动性和创造性,加强示范引导,不搞强迫命令、不搞一刀切。

——守住政策底线。坚持和完善农村牧区基本经营制度,坚持农村牧区土地草原集体所有,坚持家庭经营基础性地位,坚持稳定土地草原承包关系,不能把农村牧区土地草原集体所有制改垮了,不能把耕地草原改少了,不能把粮食和畜牧业生产能力改弱了,不能把农牧民利益损害了。

——坚持循序渐进。充分认识农村牧区土地草原制度改革的长期性和复杂性,保持足够历史耐心,审慎稳妥推进改革,由点及面开展,不操之过急,逐步将实践经验上升为制度安排。

——坚持因地制宜。充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异,鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新,总结形成适合不同地区的“三权分置”具体路径和办法。

三.逐步构建“三权分置”格局

(一)始终坚持农村牧区土地草原集体所有权的根本地位。农村牧区土地草原农牧民集体所有,是农村牧区基本经营制度的根本,必须得到充分体现和保障,不能虚置。全面完成农村牧区集体土地草原所有权确权登记颁证工作,将农村牧区集体土地草原所有权确认到每个具有所有权的农牧民集体,应该由嘎查村集体所有的要确权到嘎查村,应该由嘎查村民小组集体所有的要确权到嘎查村民小组。土地草原集体所有权人对集体土地草原依法享有占有、使用、收益和处分的权利。农牧民集体是土地草原集体所有权的权利主体,在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护农牧民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能,发挥土地草原集体所有的优势和作用。农牧民集体有权依法发包集体土地草原,任何组织和个人不得非法干预;有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包土地草原;有权对承包农牧户和经营主体使用承包土地草原进行监督,并采取措施防止和纠正长期抛荒土地、毁损土地草原、非法改变土地草原用途等行为。承包农牧户转让土地草原承包权的,应在本集体经济组织内进行,并经农牧民集体同意;流转土地草原经营权的,须向农牧民集体书面备案。集体土地草原被征收的,农牧民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。建立健全集体经济组织依法民主议事机制,切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权,确保农牧民集体有效行使集体土地草原所有权,防止少数人私相授受、谋取私利。

(二)严格保护农牧户承包权。农牧户享有土地草原承包权是农村牧区基本经营制度的基础,要稳定现有土地草原承包关系并保持长久不变,强化对农牧民土地草原承包权益的物权保护。土地草原承包权人对承包土地草原依法享有占有、使用和收益的权利。农村牧区集体土地草原由作为本集体经济组织成员的农牧民家庭承包,不论经营权如何流转,集体土地草原承包权都属于农牧民家庭。任何组织和个人都不能取代农牧民家庭的土地草原承包地位,都不能非法剥夺和限制农牧户的土地草原承包权。在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护承包农牧户使用、流转、抵押、退出承包土地草原等各项权能。承包农牧户有权占有、使用承包土地草原,依法依规建设必要的农牧业生产、附属、配套设施,自主组织生产经营和处置产品并获得收益;有权通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包土地草原,流转期限由流转双方在法律法规规定的范围内协商议定,任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地草原;有权依法依规就承包土地草原经营权设定抵押、自愿有偿退出承包土地草原,具备条件的可以因保护承包土地草原获得相关补贴。承包土地草原被征收的,承包农牧户有权依法获得相应补偿,符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农牧户承包土地草原,不得以退出土地草原承包权作为农牧民进城落户的条件。

(三)加快放活土地草原经营权。赋予经营主体更有保障的土地草原经营权,是完善农村牧区基本经营制度的关键。土地草原经营权人对流转土地草原依法享有在一定期限内占有、使用并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农牧户承包权的前提下,平等保护经营主体依流转合同取得的土地草原经营权。在完善“三权分置”办法过程中,要依法维护经营主体从事农牧业生产所需的各项权利,使土地草原资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地草原自主从事农牧业生产经营并获得相应收益,经承包农牧户同意,可依法依规改良土壤、提升地力,修复草原、增强产草能力等,建设农牧业生产、附属、配套设施,并依照流转合同约定获得合理补偿;有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地草原。经营主体再流转土地草原经营权或依法依规设定抵押,须经承包农牧户或其委托代理人书面同意,并向农牧民集体书面备案。流转土地草原被征收的,地上附着物及青苗补偿费等应按照流转合同约定确定其归属。承包农牧户流转出土地草原经营权的,不应妨碍经营主体行使合法权利。加强对土地草原经营权的保护,引导土地草原经营权流向种田能手、养殖大户以及家庭农牧场、农牧民合作社等新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农牧业生产条件、依法依规开展土地草原经营权抵押融资。

(四)逐步完善“三权”关系。农村牧区土地草原集体所有权是土地草原承包权的前提,农牧户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式,在土地草原流转中,农牧户承包经营权派生出土地草原经营权。支持在实践中积极探索农牧民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农牧户和经营主体规范利用土地草原等的具体方式。鼓励在理论上深入研究农牧民集体和承包农牧户在承包土地草原上、承包农牧户和经营主体在土地草原流转中的权利边界及相互权利关系等问题。通过实践探索和理论创新,逐步完善“三权”关系,为实施“三权分置”提供有力支撑。

四.扎实推动“三权分置”有序实施

(一)全面完成农村牧区土地草原确权登记颁证工作。确认“三权”权利主体,明确权利归属,稳定土地草原承包关系,才能确保“三权分置”得以确立和稳步实施。在全面完成农村牧区集体土地草原所有权确权登记颁证工作的基础上,进一步完善相关政策,及时提供确权登记成果,切实保护好农牧民的集体土地草原权益。加快推进农村牧区土地草原承包经营权确权登记颁证,217年完成草原确权承包工作,218年基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。建立全区统一的土地草原承包经营权信息应用平台,探索实行土地草原承包合同、流转合同网签机制,加快推进确权登记数据成果应用。提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地草原经营权予以确认,促进土地草原经营权功能更好实现。要加强土地草原确权登记工作与不动产统一登记工作的衔接,确保在22年农村牧区土地草原承包经营权确权登记颁证成果纳入不动产统一登记体系。(自治区农牧业厅、国土资源厅、林业厅等负责)

(二)建立健全土地草原流转规范管理制度。规范土地草原经营权流转交易,因地制宜加强农村牧区产权交易市场建设,逐步实现涉农旗县(市、区)全覆盖。健全市场运行规范,提高服务水平,为流转双方提供信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务。加强流转合同管理,引导流转双方使用合同示范文本。加强工商资本租赁农地草原监管和风险防范,探索建立工商资本租赁农地草原资格审查制度,严格准入门槛。建立工商资本租赁农地草原分级备案制,工商资本租赁农地面积达1万亩以上(含1万亩)、租赁草原面积达1万亩以上(含1万亩)的要报自治区农牧业行政主管部门备案,各盟市、旗县(市、区)要结合实际建立相应的备案机制。严格工商资本租赁农地草原用途管制,坚决防止流转农地草原后搞非农非牧建设等问题的发生。土地草原经营权流转和规模经营程度要与城镇化进程和农村牧区劳动力转移规模相适应,与农牧业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农牧业社会化服务水平相适应。(自治区农牧业厅、党委农牧办、林业厅、国土资源厅等负责)

五.推进“三权分置”的保障措施

(一)加强组织领导。各级党委、政府要高度重视,将推动“三权分置”工作列入重要议事日程,研究制定具体落实措施,建立健全完善“三权分置”办法的政策支持体系。自治区农牧业厅要切实承担起牵头责任,对实践中出现的新情况新问题要密切关注,适时调整完善措施,及时向自治区党委、政府报告工作进展情况。各有关部门要主动支持配合,强化沟通协调,形成工作合力,推动“三权分置”有序实施。要建立检查监督机制,督促各项任务稳步开展。

(二)维护农村牧区社会和谐稳定。推进“三权分置”涉及多方利益,容易引发矛盾纠纷。要坚持抓早抓小抓苗头,把矛盾纠纷解决在萌芽状态,防患于未然。要建立和完善多元化纠纷调解机制,综合运用人民调解、行政调解、司法调解手段,有效化解农村牧区土地草原承包经营纠纷。要加强农村牧区土地草原承包经营纠纷调解仲裁体系建设,依法调解和仲裁,有效维护各权利主体的合法权益,切实保障农村牧区社会和谐稳定。

(三)营造浓厚舆论氛围。各级党委、政府要深入宣传“三权分置”的重要意义,加大对有关法律法规和政策意见的宣传解读力度,及时回应社会关切,凝聚改革共识。要充分发挥广播、电视、报刊、网络等媒体的作用,积极宣传和推广好经验、好做法,注重典型示范,努力为“三权分置”有序实施营造良好的舆论氛围。

(三)加大对新型农牧业经营主体的支持力度。积极创建示范家庭农牧场、农牧民专业合作社示范社、农牧业产业化示范基地、农牧业示范服务组织,加快培育新型农牧业经营主体。引导新型农牧业经营主体与承包农牧户建立紧密利益联结机制,带动普通农牧户分享农牧业规模经营收益。积极开展土地草原经营权入股农牧业产业化经营试点。支持新型经营主体相互融合,鼓励家庭农牧场、农牧民专业合作社、农牧业产业化龙头企业等联合与合作,依法组建行业组织或联盟。完善新型农牧业经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策。整合教育培训资源,实施新型职业农牧民培训工程,加大对专业大户、家庭农牧场经营者、农牧民合作社带头人、农牧业企业经营管理人员、农牧业社会化服务人员和返乡农牧民工的培养力度,打造高素质现代农牧业生产经营者队伍。(自治区农牧业厅、党委农牧办、林业厅、发展改革委、教育厅、财政厅、人力资源社会保障厅、金融办、国税局、地税局、国土资源厅、人民银行呼和浩特中心支行、内蒙古银监局、内蒙古保监局等负责)

(四)积极探索“三权分置”的有效实现形式。根据资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等实际情况,吸收借鉴发达地区成功经验,在农村牧区人口转移较多、农牧民土地草原流转愿望强烈的地区,探索实行统一连片流转和按户连片耕种等土地草原集中型方式,推动土地草原承包权和经营权直接分离,实现土地草原要素集聚和规模连片经营,有效解决土地细碎化等问题。在青壮年劳动力大量外出、留守老人和妇女又不愿意完全放弃土地草原经营权的地区,探索实行土地草原股份合作、土地草原托管半托管等服务集中型方式,推动土地草原经营权在农牧户和新型经营主体之间共享,有效解决单家独户无法使用大型农机具、与市场对接难等问题。在有条件的地方稳妥推进进城落户农牧民土地草原承包权有偿退出试点。充分发挥农牧民首创精神,在把握方向、坚守底线的前提下,支持农牧民先行先试、改革创新,探索更加符合当地实际、遵循市场规律的农村牧区土地草原规模经营方式,有力推进农牧业提质增效、农牧民持续增收。(自治区农牧业厅、党委农牧办、国土资源厅、人力资源社会保障厅等负责)

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